Organizzazione delle procure, tutte le modifiche alla circolare

Nel Plenum di mercoledì 2 luglio il Consiglio ha approvato, con il voto dei componenti togati (solo astenuto il cons. Mirenda) e con l’astensione dei laici, a esclusione del cons. Romboli, la delibera di Settima commissione recante alcune modifiche alla nuova circolare sulla organizzazione delle Procure.

Vi è stata così l’occasione, a distanza di nove mesi dall’entrata in vigore della nuova circolare (in vigore dal 2 settembre 2024), per un primo bilancio del suo impatto applicativo sulle procure della Repubblica, chiamate a confrontarsi con il nuovo assetto tabellare che, come è noto, già previsto per gli uffici giudicanti, è stato esteso anche a quelli requirenti dalla c.d. riforma Cartabia dell’ordinamento giudiziario, introdotta con la legge 17 giugno 2022, n. 71.

In questi mesi, pur essendosi registrata una netta prevalenza delle delibere di approvazione consiliare dei provvedimenti organizzativi adottati dai procuratori della Repubblica – a metà maggio esse si attestavano sul 73% di quelle esaminate – la Settima commissione ha monitorato con attenzione la fase applicativa della nuova circolare, avviando da subito un’attenta riflessione tesa a meditare interventi migliorativi, utili a coniugare in maniera più adeguata l’assetto normativo vigente con le peculiari esigenze organizzative degli uffici requirenti.

Si è operato nel solco del modello “partecipato” che aveva contraddistinto l’attività della commissione sin dalla genesi dell’elaborazione della circolare, la quale era coincisa proprio con la raccolta e l'analisi degli spunti di riflessione offerti durante audizioni preliminari con tutte le categorie di uffici e di magistrati requirenti. Perciò, anche nella presente fase modificativa si è inteso condividere con i procuratori un momento di confronto, tenuto conto anche delle criticità che erano state sollevate in un documento sottoscritto dal procuratore nazionale antimafia e antiterrorismo unitamente a tutti i procuratori distrettuali e medio tempore pervenuto. Gli organi di informazione ne avevano dato ampia diffusione, con toni anche inutilmente polemici.

In realtà, come già detto, la Settima commissione aveva già prontamente avviato da tempo una attenta riflessione sulle fasi applicative della nuova circolare, ben consapevole della esigenza – da tutti condivisa – di ricercare un punto di equilibrio fra il nuovo assetto tabellare e la necessità di garantire la speditezza, la tempestività e l’efficacia dell’azione investigativa, a sua volta funzionale al principio costituzionale di obbligatorietà dell’azione penale (art. 112 Cost.).

Seguendo questa direzione, le principali modifiche alla circolare hanno riguardato le procedure relative alle variazioni tabellari e quelle inerenti alle assegnazioni in deroga.

Nell’ottica di corrispondere alle esigenze di speditezza degli uffici requirenti, si è inciso sul procedimento di variazione immediatamente esecutivo del progetto organizzativo, di cui all’art. 13, commi 2 e ss., della circolare.

Il Consiglio conosce le esigenze degli uffici requirenti, la cui attività è caratterizzata da un dinamismo funzionale non certamente equiparabile agli uffici giudicanti, che si estrinseca nell’adozione di frequenti provvedimenti urgenti, talvolta anche ad horas, in presenza di specifiche contingenze che richiedono accorgimenti organizzativi che garantiscano l’efficacia dell’azione investigativa.

A tale fine si è dunque semplificato ulteriormente il meccanismo delle variazioni d’urgenza, cogliendo le riserve dei dirigenti e le non infrequenti violazioni registrate almeno nella primissima fase di vigenza della nuova circolare; si è riconosciuta immediata esecutività ai provvedimenti di variazione urgenti, vale a dire al momento stesso della loro adozione, senza però per questo sacrificare la fase interlocutoria e il contraddittorio con i magistrati dell’ufficio, i quali potranno formulare, nei successivi sette giorni, eventuali osservazioni da trasmettere, unitamente al provvedimento organizzativo, al Consiglio giudiziario per l’ulteriore corso.

Pur se contestuali, gli adempimenti comunicativi previsti ex lege anche per le variazioni al progetto organizzativo, ai sensi dell’art. 1, comma 7, d. lgs. 106/2006, sono stati distinti: mentre ai magistrati dell’ufficio il provvedimento urgente va trasmesso nel suo contenuto integrale, per i presidenti del tribunale e del Consiglio dell’ordine degli avvocati si reputa sufficiente una comunicazione che dia atto solo dell’adozione del provvedimento nel suo contenuto dispositivo senza la necessità di ostensione della parte motiva.

Si è inteso così agevolare i dirigenti in modalità comunicative non solo più agili, ma anche maggiormente conciliabili con esigenze di riservatezza o di vera e propria tutela del segreto investigativo, se sussistenti.

È utile rimarcare che questo nuovo regime semplificato opera pure per le variazioni che attengono ai tramutamenti interni, vale a dire alle assegnazioni dei magistrati ai dipartimenti, alle sezioni e ai gruppi di lavoro, la cui immediata esecutività era e rimane in re ipsa. Il dirigente è quindi sollevato dall’onere di motivare sull’urgenza, ferma restando la necessità di procedere agli adempimenti comunicativi secondo modalità semplificate.

Risponde alle stesse esigenze di semplificazione anche l’introduzione dell’art. 13-bis, con il quale, compatibilmente con il mutato quadro normativo, si prevede la immediata esecutività dei provvedimenti attuativi del progetto organizzativo.

Tali sono i provvedimenti la cui adozione si risolva, di fatto, in un mero automatismo applicativo al caso concreto di preesistenti disposizioni organizzative già contenute nel progetto organizzativo o in successive variazioni che per il loro grado di precisione e determinatezza non lascino alcun margine di discrezionalità in sede interpretativa ed applicativa.

La disposizione costituisce allo stesso tempo uno stimolo alla redazione di progetti organizzativi che contengano disposizioni complete, dettagliate ed esaustive che tengano conto dello spettro di tutte le possibili conseguenze che ne derivano, al punto tale da elidere qualsiasi margine di discrezionalità in occasione della loro concreta applicazione.

Solo in presenza di disposizioni che presentino un così elevato grado di determinatezza e precisione, sarà infatti possibile fare ricorso allo strumento del provvedimento attuativo di cui all’art. 13-bis. In questi limitati casi il ricorso alla procedura della variazione appare effettivamente del tutto ultronea e sovrabbondante, atteso che sul piano organizzativo e materiale alcun novum viene introdotto, trattandosi di una mera trasposizione della previsione organizzativa astratta alla fattispecie concreta. Si pensi, a titolo meramente esemplificativo, alle previsioni relative al riconoscimento dell’esonero dal lavoro giudiziario in favore del vicario oppure del magistrato a cui è affidata la reggenza dell’ufficio in caso di scopertura del posto di dirigente, o di sua assenza o impedimento di durata superiore a sei mesi. 

La norma, al fine di prevenire il rischio di indebite interpretazioni estensive, prevede comunque la possibilità per i magistrati dell’ufficio, a cui tali provvedimenti vanno necessariamente comunicati, di formulare osservazioni nei successivi sette giorni (cfr. comma 2). Solo in presenza delle osservazioni il provvedimento sarà trasmesso al Consiglio Superiore della Magistratura per il tramite del Consiglio giudiziario, ai fini della presa d’atto, così da mantenere il controllo delle articolazioni del governo autonomo anche su questa tipologia di provvedimenti in tale eventualità.

Laddove il CSM ravvisi profili di scostamento fra la previsione organizzativa e il provvedimento attuativo (in termini di modifica, deroga, integrazione, soppressione, etc.), ne dispone la restituzione al dirigente; questi, qualora, intenda confermarlo, dovrà procedere a norma degli artt. 12 e 13, quindi attivando l’iter della variazione al progetto organizzativo.

Le assegnazioni, le co-assegnazioni e le auto-assegnazioni in deroga.

Un ulteriore ordine di problematiche su cui si è ritenuto di intervenire attiene all’assegnazione o co-assegnazione (espressamente introdotta quest’ultima nell’art. 15, co. 5, in quanto erroneamente omessa nella versione originaria) o auto-assegnazione dei procedimenti in deroga ai criteri generali di assegnazione fissati nel progetto organizzativo, previste dalla circolare all’art. 15, co. 5 e 6.

In quanto adottati in deroga ai criteri prestabiliti nel progetto organizzativo, questi provvedimenti devono essere supportati da “adeguata motivazione” anche con riferimento alla scelta del magistrato designato. Si è valutata con particolare attenzione la esigenza di evitare che l’osservanza di tale onere motivazionale, unitamente agli specifici adempimenti comunicativi sottesi alla procedura di variazione – quali l’interlocuzione con il presidente del tribunale e il presidente del Consiglio dell’ordine degli avvocati e la trasmissione al Consiglio giudiziario – potessero collidere con le ragioni del segreto d’indagine.

A tutela di queste ultime esigenze si è assunto a parametro di riferimento, in ragione della medesima ratio che vi è sottesa, la disposizione contenuta nell’art. 36, co. 5 e 6, in materia di co-assegnazione di procedimenti di competenza della D.D.A. che, appunto circoscrive gli oneri comunicativi ai soli magistrati dell’ufficio, con facoltà di differimento della trasmissione del carteggio al C.S.M. al cessare di esigenze di segretezza delle indagini che potrebbero essere pregiudicate da una trasmissione immediata.

In particolare, il neo-introdotto comma 9-bis dell’ art. 15 elimina la fase interlocutoria con il presidente del tribunale e con il presidente del Consiglio dell’ordine degli avvocati per l’intuibile vulnus che essa potrebbe causare all’investigazione.

Si è inoltre previsto (co.9-ter) che, qualora sussistano “gravi esigenze di segretezza per le indagini” che possono essere pregiudicate dagli adempimenti comunicativi previsti dal comma 9-bis, il Procuratore possa differire tali adempimenti fino alla loro cessazione e comunque non oltre il momento dell’adozione del primo atto garantito, fermi restando la facoltà per i magistrati di proporre eventuali osservazioni nei successivi sette giorni e l’onere per il dirigente di curare l’immediata trasmissione del provvedimento motivato – e delle osservazioni (se proposte) – al CSM per il tramite e previo parere del Consiglio giudiziario.

Come si evince anche dalla terminologia impiegata (“gravi esigenze di segretezza per le indagini”), il differimento della fase comunicativa costituisce un’extrema ratio. Vi si può ricorrere solo in presenza di esigenze investigative che, da un lato, si appalesino di eccezionale rilevanza e, dall’altro, presentino concreti e specifici profili di potenziale pregiudizio proprio in relazione all’ostensione del provvedimento all’interno dell’ufficio.

La ridistribuzione dei procedimenti

Con la delibera del 2 luglio si è intervenuti altresì sul testo dell’art. 16 della circolare, che disciplina la redistribuzione dei procedimenti nei casi di vacanza, assenza, impedimento o esonero dei magistrati. Occorre conciliare, da un lato, l’esigenza di continuità e tempestività investigativa, anche in considerazione degli stringenti termini a cui sono sottoposti i procedimenti penali nella fase delle indagini preliminari e, dall’altro, la necessità di garantire al magistrato assente, impedito o esonerato la legittima conservazione della titolarità del proprio ruolo e comunque di evitare che ogni sopravvenienza di questo tipo si risolva in un irragionevole aggravio dei ruoli di tutti gli altri magistrati in servizio attraverso periodiche, sistematiche e indiscriminate riassegnazioni.

L’art. 16 ha delineato un punto di equilibrio sia attraverso la dead line della durata presumibilmente superiore a sei mesi dell’assenza, dell’impedimento e dell’esonero, sia attraverso la previsione di un regime graduato teso a concepire la riassegnazione (per altro dei soli procedimenti più urgenti e di maggiore rilevanza) quale extrema ratio, a cui il dirigente può accedere solo in caso di non utile esperibilità della sostituzione, ex art. 26 circ. proc. (ovvero degli strumenti di cui alla circolare in materia di applicazioni e supplenze, e ferma restando la possibilità di co-assegnazione). Questo fattore di bilanciamento ha incontrato riserve di compatibilità con le esigenze di speditezza, tempestività e continuità dell’azione investigativa.

Si è dunque deciso di procedere a una sostanziale riscrittura dell’art. 16, a partire dal comma 1 che, in caso di ruolo vacante, ha espressamente introdotto la possibilità per il procuratore di procedere alla sua integrale ridistribuzione, con un provvedimento di variazione del progetto organizzativo secondo la procedura semplificata di cui all’art. 13, co. 2 e ss. .

La ratio di tale innovazione risiede nella necessità di evitare che le vacanze possano incidere negativamente sul rispetto dei termini processuali, in considerazione del fatto che, in tali evenienze, viene meno almeno una delle specifiche controindicazioni alla riassegnazione, qual è quella della legittima conservazione del ruolo, in quanto il magistrato che ne era titolare non è più in servizio presso quell’ufficio. D’altro canto, circoscrivendo alla sola vacanza la possibilità di ricorrere omisso medio allo strumento della ridistribuzione, anche l’impatto sul carico di lavoro degli altri sostituti appare apprezzabilmente ridotto.

Il secondo profilo d’intervento è stato quello di dimezzare la presumibile durata dell’assenza, dell’impedimento o dell’esonero (portandola da sei a tre mesi), oltre la quale sia possibile ricorrere alla riassegnazione dei procedimenti, sempre e soltanto di quelli più urgenti e di maggior rilevanza, e ferma restando (in ogni caso) la necessità di verificare preliminarmente l’esperibilità dei restanti e più graduali rimedi della sostituzione, ex art. 26, di quelli previsti dalla circolare applicazioni e supplenze, o ancora della co-assegnazione.

Il terzo piano d’intervento (comma 3) ha riguardato la co-assegnazione. Si è contemplata la possibilità di procedervi in caso di assenza o impedimento del magistrato, indipendentemente dalla sua durata e dalla rilevanza del singolo procedimento, ogni qualvolta ciò sia reso necessario da ragioni di particolare urgenza che non consentano di attendere il rientro in servizio del magistrato.

In tal modo si è inteso offrire ai dirigenti uno strumento flessibile con cui fronteggiare ogni possibile urgenza che, a prescindere dal periodo di assenza o impedimento del titolare e dalla specifica rilevanza del procedimento, imponga la necessità di una gestione immediata e continuativa dei procedimenti.

Francesca Abenavoli, Marcello Basilico, Maurizio Carbone, Geno Chiarelli, Antonello Cosentino, Tullio Morello