MAGGIO
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Diario dal Consiglio del 7 maggio 2022

Rivedere la geografia giudiziaria: prossimità o specializzazione?

Accanto ai molti temi oggetto della discussa riforma dell’ordinamento giudiziario ve n’è uno a nostro parere essenziale, quello della riforma della geografia giudiziaria, che richiederebbe una forte riflessione comune, come ha reso tanto più evidente la drammatica situazione di scopertura della pianta organica che vede la mancanza di oltre 1400 magistrati. 

L’attuale situazione, anche dopo la riforma del 2012, risulta ancora del tutto irrazionale. Su 158 Tribunali ben 58, di cui 3 sedi di capoluogo del distretto, hanno un organico inferiore alle 20 unità; di questi 12 hanno un organico inferiore alle 10 unità.

Questa situazione, cui si aggiungono la rilevante scopertura di organici e il frequente turn-over di cui soffrono prevalentemente i piccoli uffici, rende estremamente difficile assicurare un servizio efficiente e certamente impossibile garantire quella specializzazione che molti invocano come condizione essenziale per ‘stare al passo’ con l’Europa.

Né la soluzione può essere ricercata nel continuo accentramento nelle grandi sedi delle materie più rilevanti, che impoverisce ulteriormente gli uffici minori e aumenta le difficoltà di funzionamento delle sedi più grandi.

Sarebbe necessario riflettere su quale sia la dimensione minima necessaria alla funzionalità di un ufficio per poi coniugare le esigenze di specializzazione (che implica qualità e tempestività della risposta giudiziaria) e quelle di prossimità, che, certamente rilevanti specie in alcuni settori della giurisdizione, potrebbero essere assicurate attraverso un agevole accesso del cittadino da casa, tramite il potenziamento dell’informatica del servizio, e/o attraverso la sua delocalizzazione in uffici di prossimità.

 

Plenum

1. La nomina del Procuratore Nazionale Antimafia e Antiterrorismo

Nel Plenum del 4 maggio è stata discussa la pratica relativa alla nomina del P.N.A.A., trattata in deroga al criterio della cronologia delle vacanze in ragione della rilevanza nazionale dell’Ufficio. 

La commissione aveva licenziato tre diverse proposte: una proposta a favore di Nicola Gratteri (cons. Gigliotti e Ardita); una a favore di Giovanni Russo (cons. D’Amato) una a favore di Giovanni Melillo (cons. Dal Moro); astenuto il cons. Ciambellini.

All’esito della discussione è prevalsa la proposta in favore del dott. Melillo (13 voti: cons. Benedetti, Cascini, Celentano, Cerabona, Ciambellini, Chinaglia, Dal Moro, Donati, Grillo, Suriano, Zaccaro, Curzio, Salvi). La proposta in favore del dott. Gratteri ha riportato 7 voti (cons. Ardita, Basile, Cavanna, Di Matteo, Gigliotti, Marra, Pepe) e quella in favore del dott. Russo 5 voti (cons. Balduini, Braggion, D’Amato, Lanzi e Miccichè).              

Come emergeva dai pareri e dalle autorelazioni, tutti i sei aspiranti possedevano un profilo attitudinale di altissimo livello, caratterizzato da un impegno costante contro il crimine organizzato, sempre perseguito con impegno e con sacrifici personali.  

Noi abbiamo sostenuto con convinzione la proposta in favore del dott. Melillo (rel. Dal Moro), in quanto la valutazione delle esperienze attitudinali specifiche, a nostro parere, portava alla prevalenza del dott. Melillo il cui profilo professionale è  caratterizzato da maggior completezza e pregnanza:  non solo perché  è l’unico che soddisfa  tutte le attitudini e le competenze richieste dall’articolo 103 d.lvo  159/2011, richiamato dall’art. 23 del TU (esperienze nella trattazione di reati in materia di criminalità organizzata e terrorismo, come sostituto a Napoli e come sostituto DNAA; esperienze organizzative e di coordinamento investigativo in entrambe le materie, come procuratore aggiunto delegato alla DDA e come Procuratore della Repubblica di Napoli); ma perché tali attitudini sono state maturate – aspetto del tutto peculiare del suo curriculum – nella duplice prospettiva che caratterizza le funzioni dell’Ufficio in discorso.

Le esigenze funzionali da soddisfare nel caso specifico erano, infatti, molto particolari.

La DNA è la centrale del coordinamento investigativo nel contrasto alle mafie e, dal 2015, al terrorismo; ed è divenuta riferimento delle autorità giudiziarie estere nell’attuazione del sistema di cooperazione internazionale sul piano del contrasto al crimine organizzato e al terrorismo.

Le funzioni di impulso e di coordinamento investigativo sono il fine, ma anche il limite dell’attività funzionale della DNA, che intreccia una complessa e delicata dinamica relazionale con le procure distrettuali, cui sole competono la potestà generale di esercizio dell’azione penale e i poteri di direzione delle investigazioni.

In questa dinamica, le funzioni della DNA sono di sostegno e di agevolazione dell’esercizio delle prerogative processuali delle procure distrettuali, anche attraverso le attribuzioni di carattere investigativo assegnate dalla legge al PNA (la possibilità di effettuare colloqui investigativi con i detenuti e di svolgere pre-investigazioni e indagini patrimoniali ai fini di proporre misure di prevenzione personale e patrimoniale).

Si tratta di una dinamica complessa che implica la necessità di tenere in equilibrio l’esigenza di impulso investigativo e  quella del rispetto dell’autonomia delle procure distrettuali, e che, a nostro parere, può meglio governare chi, come il dott. Melillo, nel suo percorso professionale l’ha potuta sperimentare sia come sostituto DNAA (ove ha maturato un’esperienza di oltre 8 anni, come delegato al coordinamento di importanti distretti, ma anche applicato direttamente ad indagini nei distretti di Palermo e di Firenze, in quest’ultimo caso apportando un decisivo contributo investigativo che comportò la riapertura delle indagini sulle stragi compiute tra il 1994 e il 1996 a Milano,  Roma e Firenze) sia come Procuratore distrettuale, ed in questo secondo caso nell’esercizio delle funzioni  direttive – direttamente assunte – delle più grandi e complesse articolazioni deputate al contrasto della criminalità organizzata ed anche del terrorismo quali la DDA di Napoli (32 sostituti) ed il gruppo intersezionale antiterrorismo (5 sostituti). Percorso professionale ed attitudini che le esperienze in istituzioni di primario rilievo costituzionale (come il Segretariato della Presidenza della Repubblica e il Gabinetto del Ministero della giustizia) e una cultura professionale che si è nutrita dal costante confronto con il mondo accademico e quello della formazione a livello nazionale e internazionale non possono che rafforzare.

Non si trattava, in questo caso come in ogni altro di nomina ad un incarico direttivo,   di “promuovere” o “bocciare” nessuno, come è stato affermato nel corso del dibattito assembleare, e tantomeno di delegittimare gli altri concorrenti o di isolarli, ma solo di scegliere tra gli aspiranti il profilo più adatto, nella convinzione che le funzioni direttive siano, nella prospettiva costituzionale di cui all’art. 107, solo funzioni di servizio diverse, e nella certezza che proprio alla luce dell’eccellenza della competenza espressa da tutti coloro che vi si erano candidati, nessuna scelta, comunque,  poteva mai risultare un segno di arretramento al contrasto al crimine organizzato.    

2. Circolare relativa alle modalità di selezione dei partecipanti agli stage di lunga durata

Su proposta della nona Commissione è stata discussa ed approvata la circolare relativa alle modalità di selezione dei partecipanti agli stage di lunga durata (dai 3 ai 12 mesi) presso Eurojust, Corte di giustizia dell'Unione europea e Corte europea dei diritti dell'uomo, organizzati annualmente dalla Rete europea di formazione giudiziaria (REFG) con interpelli a livello europeo.

Sino ad ora non esisteva una regolamentazione della materia da parte del Consiglio, e la selezione dei candidati da proporre alla REFG veniva svolta dalla SSM, previa acquisizione del “nulla osta” da parte del dirigente dell’ufficio di appartenenza del magistrato; il CSM, in caso di selezione di aspiranti da parte della REFG, provvedeva a concedere l’esonero totale ai magistrati per l’intero periodo di partecipazione agli stage.

Con la circolare (elaborata a seguito di incontri con la sesta Commissione e con il Comitato direttivo della Scuola), chiarita la base normativa di concessione dell’esonero dal lavoro giudiziario (la formazione internazionale è uno dei compiti istituzionali della SSM; la formazione è uno dei doveri del magistrato e, rientrando tra le attività tipiche da svolgersi nell’ambito del rapporto di lavoro, va svolta in esonero dal lavoro giudiziario), è stata prevista una nuova regolamentazione delle modalità di selezione dei magistrati che fanno richiesta di essere candidati alla partecipazione agli stage, ed una nuova regolamentazione della concessione dell’esonero dal lavoro giudiziario dei candidati ammessi. Ciò al fine di trovare il giusto equilibrio tra la necessità di favorire la partecipazione dei magistrati italiani a questi importanti momenti di formazione con la necessità di verificare anche l’impatto che una così prolungata assenza può portare ad uffici che si trovino in situazioni di seria difficoltà.

Si sono così previsti:

  1. il requisito minimo della maturazione della prima valutazione di professionalità per partecipare ai bandi (sul presupposto che il magistrato nel primo quadriennio o è in tirocinio o è impegnato nel primo impatto con “il mestiere” ed è opportuno che a questo si dedichi);
  2. una procedura che sostituisce al previgente “nulla osta” del dirigente (che era del tutto privo di confini ed insindacabile) una valutazione del CSM (il quale ne riferisce i risultati alla SSM, competente all’invio delle candidature a REGF), assunta previa acquisizione del parere circostanziato del dirigente (che deve essere motivato e vertere sugli specifici punti di valutazione relativi agli impedimenti di carattere oggettivo di cui sub c);
  3. l’elenco dettagliato delle condizioni ostative alla partecipazione agli stage, distinte in impedimenti di natura soggettiva (mutuati da quelli già vigenti per gli incarichi extragiudiziari e sostanzialmente connessi a eventuali procedimenti penali o disciplinari a carico del magistrato) e impedimenti di natura oggettiva (consistenti in: ritardi nell’ultimo anno nel deposito dei provvedimenti o nel compimento di attività giudiziarie; impegno del magistrato in procedimenti, processi o affari di particolare complessità, da specificarsi dettagliatamente, ai quali potrebbe nuocere gravemente l’allontanamento del magistrato per un lungo arco di tempo, tenuto conto di periodo e durata dello stage; provenienza da una sede di servizio che presenti un indice di scopertura dell’organico superiore al 20%);
  4. in caso di selezione del magistrato, la previsione della concessione dell’autorizzazione all’esonero totale, salva la possibilità di prevedere, su richiesta del dirigente dell’ufficio di provenienza e sentito il magistrato, in casi eccezionali e per imprescindibili esigenze di servizio, sospensioni temporanee e di breve durata dell’esonero per la definizione di uno o più procedimenti di particolare complessità ed in fase avanzata di trattazione, previa verifica della compatibilità con l’attività di formazione (in sostanza, ad es., il rientro per un giorno per la chiusura di un processo che, altrimenti, si sarebbe configurato come impedimento oggettivo).

Nel corso del dibattito i Cons. Balduini, Braggion, D’Amato e Miccichè hanno proposto emendamenti soppressivi del limite sub a) e della previsione sub c), rispetto ai quali abbiamo votato in senso contrario, e che sono stati effettivamente respinti dal Plenum. Sia in Commissione (ove abbiamo contribuito alla stesura della circolare) che in Plenum abbiamo infatti sostenuto la necessità di prestare un elevato livello di attenzione alle conseguenze che l’assenza del magistrato produce sugli uffici di appartenenza, pur nella consapevolezza dell’importanza di queste esperienze per il singolo e per la giurisdizione.

3. L’avvio della procedura di c.d. stabilizzazione della magistratura onoraria

Come avevamo già riferito, con l’emendamento alla legge di Bilancio intitolato “Disposizioni in materia di magistratura onoraria” il Governo, nel dare risposta alle sollecitazioni provenienti dalla Commissione europea in ordine alle problematiche relative al rapporto di impiego dei magistrati onorari,  ha introdotto una disciplina di “stabilizzazione” dei  magistrati onorari già in servizio alla data di entrata in vigore del decreto legislativo n. 116 del 2017 c.d. Orlando (rispetto ai quali si era creata una situazione difficile per le  continue conferme annuali dei giudici onorari in servizio operate ex lege dal Parlamento in sede di legge finanziaria o di stabilità)

L’intervento normativo sostituisce l'art. 29 del D.Lgs. 116/17 introducendo un nuovo articolo rubricato “Contingente ad esaurimento dei magistrati onorari in servizio”, che:

  1. stabilisce che i magistrati onorari in servizio al 15 agosto 2017 possano essere confermati a tempo indeterminato a domanda sino al compimento del settantesimo anno di età, creando, così, una nuova categoria, ad esaurimento, dei magistrati onorari confermati;
  2. disciplina la nuova conferma, richiedendo il positivo superamento di una procedura valutativa, da tenersi su base circondariale e con cadenza annuale nel triennio 2022-2024;
  3. stabilisce che i magistrati che non presentano domanda di partecipazione alla procedura di valutazione per la conferma cessano dal servizio;
  4. prevede che i magistrati che non accedano alla conferma – tanto nell’ipotesi di mancata presentazione della domanda, quanto in quella di mancato superamento della procedura valutativa di cui si è detto – avranno diritto ad una indennità determinata in misura forfettaria a titolo di ristoro integrale delle perdite subite per la illegittima reiterazione del rapporto onorario e parametrata alla durata e quantità del servizio prestato (salva la facoltà di rifiutarla, la percezione della misura economica, così come la domanda di partecipazione alla procedura di valutazione, comporta rinuncia ad ogni ulteriore pretesa di qualsivoglia natura conseguente al rapporto onorario);
  5. disciplina il regime economico dei magistrati confermati;
  6. dispone che i magistrati onorari confermati, entro il termine di trenta giorni dalla comunicazione dell’esito della procedura valutativa di cui al comma 3, possono optare per il regime di esclusività delle funzioni onorarie (con diverso regime economico), esclusività che comporta che a costoro non si applichi l’articolo 1, comma 3, della legge Orlando ovvero la limitazione dell’impegno richiedibile (non superiore a due giorni a settimana), che resta invece applicabile ai magistrati onorari che optino per la non esclusività delle funzioni onorarie.

 

Su proposta dell’ottava Commissione il CSM ha bandito la prima delle procedure di valutazione da compiersi nel triennio, abbinate alle tre fasce d’anzianità di servizio individuate dal legislatore, ovvero quella per la conferma nell’incarico dei magistrati onorari che alla data del 17 agosto 2017 abbiano maturato oltre 16 anni di servizio.

Nel contempo, considerata la estrema necessità per la funzionalità del servizio di coprire i posti vacanti nei diversi uffici, e tenuto conto del fatto che il fabbisogno di magistrati onorari è stato ridotto a 6000 unità (rispetto alle 8000 previsto dal d.m. del 22 febbraio 2018, e nell’art. 3, comma 1, del D.Lgs. n. 116 del 13 luglio 2017), la Commissione sta lavorando per bandire i concorsi per nuove assunzioni senza attendere la rideterminazione delle piante organiche dei singoli uffici che troppo procrastinerebbe la copertura delle vacanze che via via aumentano.

 

Vi racconteremo ...

Alessandra, Ciccio, Elisabetta, Giuseppe, Mario